Relazione dell

Relazione dell’avvocato Marco Paggi, membro dell’A.S.G.I.,
al convegno “Immigrati detenuti tossicodipendenti”,
presso la Casa di Reclusione di Padova nel novembre 1999

Premessa

La mia posizione è chiaramente una posizione di parte, al di là del fatto che spero di conservare un certo equilibrio, ma è ovvio che mi occupo di questi problemi «dalla parte dell’immigrato», senza voler dire che l’immigrato ha sempre ragione, ma è chiaro che il mio punto di vista è diverso rispetto a quello istituzionale, quale può essere quello della questura. Senza far torto a nessuno, perché giustamente la questura fa il suo dovere, da un punto di vista che è diverso dal mio.

Io ritengo di fare il mio dovere nella misura in cui individuo e comunico eventuali interpretazioni che sono diverse da quelle adottate dall’autorità amministrativa, ovviamente avendo l’onere di argomentare queste diverse interpretazioni, se nel caso anche rifacendomi a pronunce dell’autorità giudiziaria che, nel corso di questi anni, anche se poco note, più volte sono state emanate in contrasto con quello che era l’avviso dell’autorità amministrativa. Qui apro una parentesi. Personalmente sono convinto che sia poco democratico, che sia una sorta di retaggio d’altri tempi, supporre che l’istituzione operi sempre correttamente e bene e quindi che non abbia mai sbagliato. Penso che sia una logica di regime, quella in base alla quale l’istituzione non sbaglia mai: l’istituzione sbaglia «anche», come tutti, perché è fatta da esseri umani e questo senza che si arrivi a farle critiche tanto ardue. Personalmente ritengo che, come avviene in altri paesi che sono indubbiamente considerati democratici, la possibilità per soggetti terzi rispetto alle pubbliche amministrazioni di operare anche per ragioni di tutela e di confrontarsi, se occorre, anche in termini di contrapposizione civile, con le prassi della pubblica amministrazione, sia funzionale a un regime democratico e anche al buon funzionamento delle istituzioni.

In paesi come l’Olanda, ad esempio, esistono associazioni che sono finanziate dal governo e che si occupano di tutela degli stranieri e che si contrappongono sempre più raramente alle istituzioni, perché sono considerati fisiologici, normali, quotidiani; dei tavoli di confronto nell’ambito dei quali si può ragionare sulla corretta interpretazione delle norme, al punto che il contenzioso giudiziario diventa rarefatto, proprio perché si previene creando occasioni di confronto, che nella maggior parte dei casi consentono di arrivare ad una soluzione pacifica ed economica, anche in termini di tempi e dispendio di risorse, delle problematiche applicative.

Uno dei problemi che oggi, fuori in corridoio, mi è stato posto è che, per questi pochi detenuti bravi che si vorrebbero reinserire, non ci sarebbe la possibilità di fargli avere un permesso di soggiorno, anche se prima erano clandestini?

Giustamente è stata messa in evidenza l’ingiustizia di questa impossibilità. Io torno a dire, come dico normalmente in queste occasioni, che non mi occupo di giustizia ma mi occupo di diritto, che sono due cose completamente diverse e che, occasionalmente, possono anche coincidere. Io, quindi, cerco di stare sul diritto, sia pure facendo considerazioni di ordine pratico e giuridico che tenderebbero ad allargare i margini di operatività in determinati frangenti. Una cosa che subito mi sento di osservare: la «sospensione», o «congelamento» del permesso di soggiorno. Visto che mi occupo di diritto, vi dico che, dal punto di vista giuridico, non esiste. Non c’è nessuna norma che dica «Il permesso di soggiorno è sospeso». La sospensione è un istituto che i pubblici impiegati conoscono, perché è, per esempio, una sanzione disciplinare, oppure una misura cautelare, come la sospensione dal servizio in pendenza di procedimenti penali per determinati delitti. Quindi, sapete bene che la sospensione c’è quando è prevista dalla legge e non c’è quando non è prevista.

Il rinnovo del permesso di soggiorno per gli stranieri detenuti

Nel caso del permesso di soggiorno, non è prevista nessuna sospensione del permesso di soggiorno e invito chiunque a dimostrare il contrario: né il congelamento, né altri termini, più o meno eufemistici, che dicono la stessa cosa. Il permesso di soggiorno deve avere, giuridicamente, una sua continuità, oppure una frattura che sia parimenti prevista dalla legge e basata su provvedimenti amministrativi espressi.

Ci può essere il caso dello straniero che non rinnova il permesso di soggiorno, ma qui non si parla di sospensione, si parla semplicemente dello straniero che ha l’onere, perché è suo interesse chiedere il rinnovo, di farlo e non lo fa, per i motivi più disparati, che a quel punto sono irrilevanti.

Lo straniero che non dimostra di essersi attivato per il rinnovo del permesso di soggiorno, entro i sessanta giorni dalla scadenza, rientra tecnicamente nella definizione di clandestino adottata dall’art. 13 ai fini dell’espulsione. Quindi non c’è differenza giuridica tra il clandestino e l’ex regolare: colui che è entrato in Italia sottraendosi ai controlli di frontiera nei modi più disparati e che, comunque, in Italia non ha reso una dichiarazione di soggiorno nel termine prescritto di otto giorni, o che comunque è privo di un valido permesso di soggiorno, anche se magari è arrivato in Italia con un visto d’ingresso valido.

Cosa significa essersi attivato per il rinnovo del permesso di soggiorno? Significa essersi presentato normalmente in questura per chiedere il rinnovo entro 60 giorni dalla scadenza del permesso. La qual cosa presupporrebbe che, nel momento in cui presento la domanda, il modello di dichiarazione di soggiorno corredata di documenti, tre fotografie e marca da bollo, la questura mi rilascia la ricevuta, che altro non è che un tagliando che si stacca dalla dichiarazione di soggiorno, che si rilascia allo straniero con tanto di timbro proprio per dargli prova dell’avvenuto inoltro della domanda di soggiorno. Se trascorrono i 60 giorni e viene fermato per la strada dalla polizia è tecnicamente clandestino e viene accompagnato in questura per l’emanazione del provvedimento di espulsione. Teoricamente potrebbe toccargli la stessa sorte se ritorna allo sportello dell’Ufficio Stranieri dove aveva chiesto informazioni, perché si potrebbe sentir rispondere: «Caro signore, sono passati i 60 giorni, lei ce l’ha la ricevuta? No? Allora si fermi un attimo, perché dobbiamo notificarle il provvedimento di espulsione.

Questo può capitare, anzi capita sempre più spesso: se le riviste giuridiche pubblicano sempre più spesso sentenze che affermano la legittimità di provvedimenti di diniego del rinnovo del permesso di soggiorno e, conseguentemente, di espulsione nei confronti di stranieri che non hanno il rinnovo entro i termini previsti, vuol dire che presso le questure succede sempre più spesso che, quando uno si presenta in ritardo, non gli rinnovano il permesso di soggiorno ma gli danno l’espulsione. Che poi, siccome siamo in Italia, talvolta, sulla parola lo straniero sia messo in condizione di presentare tardivamente la domanda, che aveva tentato di presentare nei termini senza disporre di tutti i documenti necessari, succede pure.

Però, se lo chiediamo alla Dott.ssa Marinelli, lei risponderà che normalmente si riconosce la buona fede dello straniero che si è attivato comunque e, se anche si presenta dopo il termine dei 60 giorni, perché gli serviva più tempo per acquisire i documenti, la domanda viene comunque «valutata»: quindi, certe volte viene accettata, certe volte respinta.

Ripeto, se troviamo sentenze che dicono queste cose, vuol dire che questi fatti succedono, salvo poi che talune questure operino in un modo e talune in un altro e salvo poi che, rispetto a quello che sa il dirigente dell’Ufficio Stranieri, l’operatore dello sportello operi in piena conformità. Anche perché l’operatore è un poliziotto, che ha una preparazione molto più superficiale rispetto a quella che ha il funzionario dirigente, ovviamente, perché magari, fino all’altro giorno, ha fatto un servizio di ordine pubblico negli stadi e quindi riceve, comprensibilmente, un’informazione schematica delle pratiche che vanno presentate in questura e, quando si presenta un problema che non rientra pedissequamente in uno dei formulari tende a dire: «Non lo so, torna quando avrai tutto quello che c’è scritto nel formulario».

Ecco, allora, che abbiamo stranieri che non commettono nulla di illecito, cioè semplicemente gente che non è in grado di dimostrare documentalmente che ha un alloggio dove paga l’affitto, perché, se abita in una casa dove il proprietario l’affitto glielo fa pagare in nero, perché non vuole pagare le tasse e fare la denuncia dei redditi e si rifiuta di fargli un contratto, lui come fa?

In teoria, dovrebbe dichiarare sotto la sua responsabilità che vive in quella casa, che ha le chiavi, che si può chiedere ai vicini di casa che abita lì da anni; potrebbe anche dimostrare che paga l’affitto, però se non ha il contratto registrato l’operatore allo sportello gli dice di tornare quando ce l’avrà.

Non lo può portare, il contratto registrato; al massimo può fare una causa per dimostrare che paga l’affitto e, dopo tre anni, portare la sentenza, ma nel frattempo è diventato clandestino. Problemi di questo genere sono all’ordine del giorno nelle questure e permettono a voi di non stupirvi quando, dall’istituzione carceraria, si chiede se un permesso di soggiorno può essere rinnovato, o meno, e molte volte non si ottiene una risposta.

Ho fatto questo prologo per spiegare che problemi di applicazione delle norme ci sono anche fuori della realtà che stiamo considerando adesso; a «maggior ragione» si pongono anche nel nostro caso, perché non ci si può aspettare che l’autorità di polizia favorisca l’integrazione degli ex detenuti: compito dell’autorità di polizia è semmai quello di «sfoltire» il più possibile. Anche se poi c’è un malinteso: creare dei clandestini non vuol dire liberare la nostra società dai soggetti devianti, semmai vuol dire il contrario, cioè spingere o incentivare il mantenimento nella devianza di particolari soggetti. Anche se poi la maggiore efficienza delle norme sull’immigrazione potrà consentire un alleggerimento rispetto alle figure considerate più pericolose. La legge Martelli prevedeva espressamente che, anche l’autorità carceraria, potesse provvedere in nome e per conto del diretto interessato per quanto riguarda le pratiche di soggiorno, però a causa dell’equivoco normativo e interpretativo di cui ho parlato prima, fintanto che non è intervenuta la sentenza della Corte Costituzionale si riteneva che gli stranieri non potessero neanche presentare domanda di rinnovo in carcere, perché sussisteva una circostanza ostativa alla richiesta di rinnovo.

Oggi invece, anche se il Testo Unico non ci dice nulla, possiamo affermare che lo straniero sicuramente può chiedere il rinnovo del permesso di soggiorno fino a che sta in carcere; beninteso, il rinnovo del permesso che aveva già.

Perché il «famoso» clandestino, arrestato alla frontiera, o comunque arrestato all’interno del territorio ma privo del permesso di soggiorno potrà, a certe condizioni, ottenere un permesso per motivi di giustizia finalizzato all’espiazione della pena e alla rieducazione, ma non potrà certo stabilizzare, per il solo fatto di essere detenuto, la propria posizione in Italia. D’altra parte, se bastasse farsi mettere in galera per regolarizzarsi, lo farebbero proprio tutti: ci sono reggimenti di stranieri che verrebbero in Italia a prendere a calci negli stinchi i poliziotti, per farsi mettere in carcere e per potersi poi regolarizzare.

Non possiamo certo immaginare che questo sia un percorso a regime per regolarizzare la posizione di soggiorno: quindi, teniamo distinta la condizione di chi era già regolarmente soggiornante in Italia, con un soggiorno di tipo stabile, perché se viene arrestato uno che ha il permesso di soggiorno per turismo, per analoghe ragioni non si può pensare che poi possa stabilizzare la propria posizione in Italia. Il permesso per turismo è destinato a cominciare e a finire, senza possibilità né di proroga, né di trasformazione in permesso di soggiorno di altro tipo; ha carattere transitorio, come quelli per affari, per visita a parenti, per attività sportive, motivi di culto, etc. Il permesso di soggiorno di tipo transitorio non può mai trasformarsi in un permesso di soggiorno di tipo stabile.

L’unica eccezione è quella del matrimonio con cittadina o cittadino italiani: in questo caso non ci sono problemi perché, comunque, ci sarebbe un diritto soggettivo a entrare in Italia, quindi a maggior ragione c’è a rimanerci. In tutti gli altri casi dobbiamo tenere distinta la posizione di chi aveva un permesso di soggiorno prima di essere detenuto da quella di chi non ce l’aveva.

Mi fermo un attimo sul problema della competenza dell’Ufficio Matricola: l’art. 5, comma 2, del Testo Unico prevede che il permesso di soggiorno deve essere richiesto, secondo le modalità previste nel Regolamento di Attuazione, al Questore della provincia in cui lo straniero si trova entro otto giorni lavorativi dal momento dell’ingresso nel territorio dello stato. È rilasciato per le attività previste dal visto d’ingresso o dalle disposizioni vigenti: come vedete, il permesso di soggiorno è sempre corrispondente al visto d’ingresso, non può mai essere diversa. Il Regolamento di attuazione può prevedere speciali modalità di rilascio, relativamente ai soggiorni brevi per motivi di turismo e questo perché i tempi delle questure per il rilascio dei permessi sono lunghi e spesso superano quelli della durata stessa del soggiorno prevista nel visto d’ingresso.

Il visto Shengen prevede tre mesi, non prorogabili, ma chi arriva in Italia e, entro otto giorni, si presenta in questura e chiede il permesso di soggiorno, riesce ad ottenere la ricevuta della dichiarazione di soggiorno, ma il permesso normalmente non è pronto in tre mesi, per cui in questura gli dicono: «Gira pure con questo, non farti neanche vivo per cercare il permesso di soggiorno, perché non lo faremo neppure».

Questo dal punto di vista pratico, poi il Regolamento di attuazione probabilmente disciplinerà la possibilità, per questi soggiorni brevi, di provvedere in via alternativa con la semplice dichiarazione di soggiorno.

Il Regolamento di Attuazione può prevedere speciali modalità di rilascio anche per soggiorni per motivi di giustizia, di attesa di emigrazione in altro stato e per l’esercizio della funzione di ministro del culto, nonché per soggiorni in ospedali, case di cura, istituti civili e religiosi e altre convivenze.

Tra le «altre convivenze» potremmo certo annoverare l’istituzione penitenziaria, che nella legge martelli era espressamente considerata. D’altra parte, non credo fosse necessaria una norma espressa, perché se uno è in galera e non può venire fuori, si deve presupporre che tutti gli adempimenti amministrativi che è suo diritto, o dovere, svolgere, li debba svolgere attraverso l’Ufficio Matricola, perché questo ufficio è il terminale amministrativo della vita di ogni detenuto.

Se un italiano può fare, attraverso l’Ufficio Matricola, tutte le sue pratiche amministrative; ad esempio, se vuole sposarsi, è attraverso questo ufficio che chiede le pubblicazioni; se vuole un certificato, lo chiede attraverso l’Ufficio Matricola.

Lo stesso è per lo straniero, non c’è ragione di pensarla diversamente: questo, nella misura in cui determinati adempimenti per lo straniero sono un diritto, o addirittura un dovere, che non ha alcun modo di esercitare se non attraverso l’Ufficio Matricola. Poi, purtroppo, la cattiva informazione, non dovuta peraltro a malafede o a cattiva volontà, ha fatti sì che fino ai giorni nostri sia stato trascurato il problema delle competenze specifiche relative agli stranieri. Come ho detto prima, tra l’Ufficio Matricola e le celle ci sono svariati cancelli e poi non è neanche detto che l’ufficio venga a sapere dell’esistenza di certi problemi, perché se lo straniero chiede alla guardia che sta in corridoio, il cui compito non è certamente quello di fare da ufficio informazioni, può darsi che si senta rispondere «non so, ma provo a chiedere all’Ufficio Matricola», come pure «non mi risulta che lei debba fare queste cose».

Parimenti, senza fare torto agli agenti, è successo con operatori come assistenti sociali, educatori, volontari, che addirittura entravano in carcere per occuparsi soltanto di stranieri. Quindi con persone che, pur avendo tutta la buona volontà di questo mondo, non avevano la possibilità di dare informazioni corrette da questo punto di vista.

Questo perché neanche le questure non avevano un’idea precisa e si sono chiarite le idee solo con la sanatoria, quando solo arrivate, poche, le domande di regolarizzazione e le questure si sono regolate navigando «a vista» ed hanno risposto come hanno ritenuto di rispondere. Non dobbiamo vergognarci di niente, perché la realtà non è una cosa vergognosa e non è neanche colpa degli operatori se è andata così. Non sto facendo polemica, sto solo spiegando perché, finora, la casistica è stata così rarefatta e, d’altra parte, l’incontro odierno ha anche lo scopo che la casistica non sia più rarefatta, ma sia tutta quella sia deve essere considerata e in modo appropriato. Finora, appunto, è successo che queste pratiche arrivavano per caso all’Ufficio Matricola, con il risultato che le questure hanno potuto dire: «Caro signore, la sua domanda di rinnovo del permesso di soggiorno, solo oggi presentata, dopo che lei è detenuto da cinque anni, e dopo che il suo iniziale permesso di soggiorno per lavoro è scaduto da quattro anni, la sua domanda è tardiva e, quindi, si nega il rinnovo del permesso di soggiorno.

Il termine esatto per chiedere il rinnovo è di sessanta giorni dopo la scadenza del permesso,

o di trenta giorni prima della sua scadenza?

C’è un termine, di trenta giorni prima della scadenza, che è un termine ordinatorio, cioè si consiglia allo straniero di chiederlo prima di avere la speranza di ricevere un nuovo permesso entro la scadenza di quello vecchio. Il fatto di non avere un permesso pronto, ma solo la ricevuta, può essere un problema per tanti aspetti della vita dello straniero, perché se io vado a chiedere la residenza anagrafica, l’iscrizione all’U.S.S.L., l’iscrizione al Collocamento, ho una serie di problemi perché non ho il permesso di soggiorno pronto come documento.

Quindi, in pratica, si consiglia allo straniero di chiedere il rinnovo del permesso trenta giorni prima della sua scadenza, ma il termine veramente perentorio, quello che comporta come sanzione possibile l’espulsione, è quello dei sessanta giorni dopo la scadenza. Con questo non sto dicendo che lo straniero può chiederlo al 59° giorno, anzi che devono normalmente chiederlo al 59° giorno dopo la scadenza: quando faccio consulenza, dico: «Trenta giorni prima che il vostro permesso scada presentatevi in questura con tutti i documenti e, dopo aver attentamente valutato che ci siano tutti i requisiti per chiedere il rinnovo, perché quelli che non ci sono vanno trovati. Quindi abbiamo un termine ordinatorio, a trenta giorni prima della scadenza, ed uno perentorio, a sessanta giorni dopo la scadenza del permesso di soggiorno.

Quindi, se ci accorgiamo che è appena scaduto, lo possiamo ancora rinnovare?

Lo prendiamo per i capelli fino al 59° giorno, solo che non è simpatico dover correre per raccogliere i documenti necessari all’ultimo momento.

Senza lavoro, si può rinnovare il permesso di soggiorno?

Il caso specifico dei documenti non è stato preso in considerazione dalla normativa, perché dal punto di vista elettorale si è ritenuto di non dover individuare una sezione specifica alle norme sugli stranieri detenuti.

Questo, purtroppo, spiega perché non abbiamo una normativa capillare e perché certi problemi dobbiamo tentare di risolverli in via interpretativa, la qual cosa è scandalosa perché quasi tutti i problemi giuridici che abbiamo in Italia per i cittadini vengono normalmente e spesso risolti in via interpretativa. Il Testo Unico ci dice che lo straniero che, al momento del rinnovo del permesso di soggiorno, si presenta sprovvisto del lavoro, può rinnovare l’iscrizione al Collocamento per almeno un anno, dopodiché non ci dice che cosa succede. Verosimilmente, però, c’è da capire che, a regime, potrà essere rifiutato il rinnovo del permesso di soggiorno. Questa, però, è una norma di carattere generale che non tiene conto della casistica, che non è poi solo la casistica dei detenuti.

Proviamo ad immaginare un caso molto semplice: una straniera che si presenta per il rinnovo del permesso di soggiorno e non sta lavorando, ma spiega: «Non lavoro, perché mi sono coniugata con un cittadino italiano; lui lavora ed io accudisco i figli». In questo caso si dovrà applicare pedissequamente la norma e rifiutare il rinnovo del permesso di soggiorno? Credo proprio di no.

Altro principio generale del nostro ordinamento è la forza maggiore, perché le cose impossibili non le può fare nessuno: se uno che è detenuto e, con tutta la buona volontà, non trova lavoro, non può essere sanzionato per questo soltanto. D’altra parte è anche vero che l’espulsione, come conseguenza di condanna definitiva per delitti, non è più competenza dell’autorità di polizia, in base a quella giurisprudenza della Corte Costituzionale ed oggi alla formulazione del Testo Unico. Di conseguenza, o lo dice l’autorità giudiziaria, che questo signore se ne deve andare fuori, oppure questo signore in astratto ha diritto di rinnovare il suo permesso di soggiorno. Se non ha potuto lavorare per circostanze di forza maggiore è chiaro che, quantomeno fino al termine della pena, dovrà essere prorogata la posizione di soggiorno.

Questa è un’interpretazione: se poi, un domani, interviene una circolare del Ministero dell’Interno, perché io qui voglio spiegare che le norme non sono mai assolutamente pacifiche ed anche le opinioni, che siano mie, della dottoressa Serrano, o anche del ministro, non sono mai neanche loro assolutamente pacifiche: questa è la realtà con la quale dobbiamo fare i conti, anche se non è comodo.

Se un domani viene fuori una circolare del Ministero degli Interni che dice: «Gli stranieri detenuti non possono rinnovare il permesso di soggiorno se non dimostrano di lavorare all’atto della domanda di rinnovo o se, concesso il termine di iscrizione al Collocamento per un anno, non iniziano un rapporto di lavoro nemmeno entro questo termine», intanto questa è una disposizione ministeriale che vincola gli uffici gerarchicamente sottoposti e, quindi, le questure, di fronte a una circolare del genere, di sicuro non rinnovano il permesso di soggiorno.

Poi bisognerà vedere se quella posizione ministeriale è una posizione legittima, cioè conforme ad una corretta interpretazione delle norme e, questo, non lo stabilisce più il ministero, ma lo stabilisce la magistratura e non sarebbe la prima né l’ultima volta che, rispetto a posizioni assunte in maniera convintissima da parte dei vari ministeri, la magistratura dica: «Ci dispiace tanto, ma il ministero ha sbagliato».

In questa situazione, nella quale non ci sono disposizioni che impediscono espressamente il rinnovo, di fronte invece a disposizioni che lo consentono come uno strumento a regime, io non posso che propendere per l’obbligo, per gli uffici, di recepire materialmente la domanda di rinnovo e di trasmetterla alla questura, fermo restando che comunque non è l’Ufficio Matricola che decide sul rinnovo del permesso o sul rifiuto di rinnovarlo, né può decidere sulla sussistenza dei presupposti per la domanda di rinnovo. In altre parole, se lo straniero si presenta e decide di inoltrare una richiesta di rinnovo, l’Ufficio Matricola, a mio avviso, non ha alternative, la prende e la manda all’ufficio competente.

Ma se questo straniero non lavora, come gli viene rinnovato il permesso di soggiorno?

Il fatto che non abbia lavoro, in carcere, quindi per causa di forza maggiore, non impedisce il rinnovo e, a maggior ragione, non è impedito nel momento in cui c’è una misura alternativa che prevede il lavoro, perché appena possibile lo straniero si è attivato per lavorare, quindi sulla rinnovabilità non avrei dubbi. Qualche problema in più ci può essere , e lo riconosco, sul titolo in base al quale può essere rinnovato il permesso: se aveva un permesso per lavoro e poi è stato detenuto, lo può rinnovare per motivi di lavoro, oppure per motivi di giustizia, ma comunque valido per svolgere attività di lavoro subordinato.

La prassi, finora invalsa da parte delle questure, è stata quella di rinnovare, o di rilasciare, questi permessi di soggiorno in funzione dell’espiazione della pena, per motivi di giustizia. Questo permesso di soggiorno per motivi di giustizia, in realtà, non è previsto dalla legge: la legge prevede un permesso di soggiorno per motivi di giustizia finalizzato all’esercizio di tutela giurisdizionale, in senso attivo e passivo, quindi come imputato, come parte in causa o come parte civile. Non è previsto, invece, per questa casistica. Se poi, comunque, quel permesso di soggiorno gli consente di lavorare finché è sottoposto a misura e poi gli consente di riprendere il vecchio permesso di soggiorno quando cessa la misura, se anche la questura è contenta, che non lo chiami permesso per motivi di giustizia, ma lo chiami pure permesso per motivi di divertimento, che fa lo stesso.

Il problema potrebbe essere quello di un eventuale rifiuto, alla scadenza del permesso di soggiorno per motivi di giustizia, del rinnovo del permesso di soggiorno per motivi di lavoro, perché si dice: «No, tu adesso ce l’hai per giustizia, non posso più dartelo per lavoro». Il problema potrebbe essere quello del titolo, quindi, perché alcune questure potrebbero dire: «Lei, adesso, ha un permesso per motivi di giustizia, quindi glielo rinnoviamo per motivi di giustizia, se ha le condizioni, altrimenti non possiamo più cambiarlo. Per questo, dicevo che non esiste un permesso di soggiorno per motivi di giustizia: perché, alla fin fine, la dichiarazione di soggiorno è un atto proprio della persona, in fondo c’è la sua firma, e quella persona può scriverci quello che vuole. Talvolta si assiste anche alla correzione «d’ufficio», della dichiarazione di soggiorno, da parte della questura, che modifica il motivo originariamente indicato dall’interessato e, questo, francamente, non mi sembra lecito.

Perché io chiedo un permesso di soggiorno per questo titolo, sulla base di questi documenti, ed ho diritto ad avere dalla questura una ricevuta che testimoni che ho fatto la domanda e la questura ha il dovere di darmi una risposta, scritta e motivata, in ordine alle ragioni per le quali s’intenderebbe rifiutare quel titolo richiesto.

Quindi io chiedo, se prima avevo un permesso per motivi di lavoro, la proroga per motivi di lavoro, perché lo stesso permesso si chiede e si proroga anche allo straniero disoccupato. Nella prassi delle questure, invece di scrivere «permesso di soggiorno per motivi di lavoro», in certe questure, si scrive «in attesa di occupazione».

La questura non me lo vuole dare per lavoro: si prenderà la briga di fare un provvedimento scritto e motivato, in lingua conosciuta, avvertendomi sulle modalità e i termini di impugnazione, io poi deciderò quello che sarà da decidere. Perché? Perché se io chiedo un permesso di soggiorno per motivi di giustizia, si potrebbe perfino pensare che ho rinunciato al soggiorno per lavoro: è un ragionamento perverso, questo, ma per pensarle tutte, si deve pensare anche a questo. Quindi, io credo che, a questo mondo, ognuno fa la sua parte: lo straniero chiede il rinnovo del suo permesso di soggiorno, quello che aveva già, poi la questura decide se rinnovarglielo, o meno.

Certo, se la questura decide di rinnovarlo per motivi di lavoro, ciò non toglie che, quando saranno scadute le condizioni di soggiorno per motivi di giustizia, io abbia più argomenti per chiedere di ripristinare il permesso per motivi di lavoro. Quindi io consiglierei di chiederlo sempre per il motivo per il quale era stato rilasciato in precedenza.

Quanto può durare «l’attesa di lavoro»?

L’attesa di lavoro, per un soggetto libero e che quindi può andare a cercarsi un lavoro, può durare al massimo un anno. Se lo straniero al momento del rinnovo del soggiorno, è occupato, nessun problema, il rinnovo avviene senza questioni; se invece è disoccupato, gli si rinnova comunque il permesso di soggiorno per un periodo non superiore ad un anno, perché per un anno può rimanere iscritto al Collocamento, se poi non trova lavoro si capisce, anche se non c’è scritto nel Testo Unico e, forse, sarà scritto nel Regolamento di Attuazione, che potrà essere rifiutato il rinnovo del soggiorno, salvo che non sussistano poi altre condizioni.

Il problema interpretativo che rimane aperto è per le convivenza tra marito e moglie, per chi ha figli, per chi vive di rendita, perché ci può essere anche quello che ha avuto un infortunio sul lavoro, quindi non lavora più perché non può più lavorare e prende la pensione dall’I.N.A.I.L.

Il permesso di soggiorno viene dato per motivi di giustizia quando lo straniero, normalmente, ha già ottenuto una misura alternativa alla detenzione, cioè su provvedimento del Magistrato di Sorveglianza. Io, finora, non ho visto permessi di soggiorno per motivi di giustizia rinnovati durante la detenzione, perché non si riteneva, sbagliando, fosse necessario garantire una continuità del permesso di soggiorno anche durante la detenzione. Si riteneva avvenisse questo «congelamento», che nessuna norma di legge prevede, né per i detenuti in attesa di giudizio, né per i detenuti definitivi.

A meno che ci sia la misura di sicurezza dell’espulsione già irrogata in sentenza, perché allora, se con sentenza lo straniero è sottoposto ad espulsione, salvo riesame da parte delle autorità competenti, in quel caso sì: l’unico titolo che potrebbe avere è il soggiorno per motivi di giustizia.

Se c’è un caso in cui il soggiorno per motivi potrebbe essere azzeccato è quello del detenuto condannato con sentenza definitiva che ha disposto la misura dell’espulsione e quindi che, fino a un provvedimento di segno opposto del Magistrato di Sorveglianza, non potrebbe rinnovarlo per il titolo precedente. Tenete comunque conto che, nella maggior parte dei casi, la misura dell’espulsione non viene inserita in sentenza, per due motivi: il Magistrato non si cura tanto di questo aspetto afflittivo ed i magistrati, come del resto le questure, come tutti quanti, hanno ritenuto fino a poco tempo fa che l’espulsione dello straniero fosse competenza dell’autorità amministrativa e non dell’autorità giudiziaria e questo spiega perché, nelle sentenze vecchie soprattutto, anche di fronte a reati gravi, oggettivamente: io non so, di fronte a un pluriomicidio io ci schiafferei senz’altro l’espulsione a fine pena, salvo possibilità di riesame.

Poi è chiaro che la misura di sicurezza dell’espulsione non c’è mai quando si tratta di sentenze patteggiate, perché il patteggiamento non ammette mai l’applicazione di pene accessorie e di misure di sicurezza, quindi il patteggiamento di sicuro non presenta questo problema, come non presenterà il problema del riesame da parte del magistrato di sorveglianza.

Possiamo immaginare il percorso «virtuoso» di quei pochi immigrati che prima avevano un permesso di soggiorno, vengono incarcerati, dimostrano un buon comportamento, ottengono la misura alternativa, quindi ottengono il permesso di soggiorno per motivi di giustizia per svolgere un lavoro subordinato e, normalmente, il rapporto di lavoro subordinato ha validità fino al termine del permesso di soggiorno. Perché occupare lavoratori immigrati sprovvisti di valido permesso di soggiorno, o comunque di valida autorizzazione al lavoro, è un illecito, non gravissimo, ma comunque un illecito, da parte del datore di lavoro.

D’altronde, il contratto di lavoro non potrebbe avere una validità temporale superiore al fine pena, in quanto si sorregge, come contratto a tempo determinato, proprio sulla funzione rieducativa della pena. Quindi, il datore di lavoro sarebbe, non solo legittimato, ma tenuto, in linea teorica, a risolvere il rapporto di lavoro alla scadenza, perché non ci sono possibilità lecite di mantenerlo in atto. Che poi il datore di lavoro se la senta di rischiare, perché non soggetto a sanzioni gravissime, è un altro paio di maniche.

Questo percorso virtuoso, però, non riusciamo ad immaginarlo nel caso dei clandestini, cioè di chi è stato incarcerato senza aver prima un regolare permesso di soggiorno. In questo caso, cosa si può fare perché la domanda che molti operatori mi pongono è questa: abbiamo un detenuto che è un modello d’uomo, un ragazzo bravissimo, magari incarcerato per reati banalissimi, che ha tanta voglia di fare, ma lo stesso magistrato di sorveglianza dice: «Cosa gli dò a fare una misura alternativa, se poi gli dò soltanto delle illusioni, perché quando è finita la pena lui se ne deve andare, perché è clandestino e quindi soggetto ad espulsione.

Io non ho la possibilità di tirare fuori conigli dal cilindro e fare un miracolo, però mi viene in mente una possibilità, che per il momento suggerisco sottolineando che si tratta solamente di una possibilità, soggetta a verifica, quindi di un percorso eventualmente sperimentale.

Ci sono due ipotesi, nelle quali è prevista la possibilità di convertire il permesso di soggiorno ad altro titolo, in permesso di soggiorno stabile per lavoro.

Voi sapete che, annualmente, il Governo dovrà adottare un provvedimento di programmazione dei flussi migratori, che dovrà stabilire sostanzialmente, ripartendo per aree territoriali, quanta gente potrà, e a quali condizioni, venire in Italia per motivi di lavoro, oppure per ricerca di lavoro, altro istituto che comincerà ad operare per il 2000.

L’autorizzazione per motivi di lavoro viene data sul presupposto che qui in Italia ci sia un datore di lavoro che abbia già deciso di assumere quello straniero, e che quindi chiede di essere autorizzato ad avviarlo al lavoro.

Questo è un modello, è quello che abbiamo conosciuto fino ai nostri giorni, che è stato migliorato dal testo unico perché la procedura per l’autorizzazione alla chiamata dall’estero è stata semplificata. L’istituto alternativo è quello, totalmente nuovo e ancora non collaudato, dell’autorizzazione all’ingresso in Italia per ricerca di lavoro, cioè lo straniero non arriva in Italia già munito di un contratto di lavoro, viene in Italia per cercare lavoro, a condizione però che vi sia un garante qui in Italia, che può essere un privato cittadino italiano, ma anche uno straniero regolarmente soggiornante, oppure può essere un ente pubblico, o un’associazione che sia riconosciuta.

Il Regolamento di Attuazione ci dirà quali requisiti siano previsti a carico di questi soggetti perché siano considerati garanti affidabili. Anche perché un singolo cittadino potrà garantire per una persona e dovrà spiegare i validi motivi per cui vuol fare venire quella persona: magari è il fratello, magari è un connazionale di un suo dipendente, che potrebbe dare garanzie di una buona e corrispondente prestazione lavorativa.

Mentre, invece, un’associazione deve dimostrare che ha i soldi per farsi garante di un certo numero di persone e deve anche spiegare i motivi per cui intende inserire nel mondo del lavoro queste persone. Potremmo immaginare, ad esempio, che a Chiampo, o ad Arzignano, nella zona delle concerie, non si trovano lavoratori italiani da anni: è una realtà nella quale nelle fabbriche lavorano tutti immigrati. Anche i capireparto cominciano ad essere immigrati; solo gli amministrativi e gli imprenditori sono italiani.

Allora si può creare un’emergenza ed il Comune di Chiampo può sentire il bisogno, nell’interesse degli imprenditori locali, di promuovere una garanzia all’ingresso per inserire queste persone nel mercato del lavoro locale.

Questo istituto della chiamata con garanzia dev’essere ancora collaudato, nella programmazione dei flussi per l’anno 1999 non è stato contemplato perché mancava ancora il Regolamento di Attuazione; ora che il regolamento sta per uscire possiamo immaginare, per il 2000, oltre alla quota d’ingresso per lavoro subordinato, quindi i contratti già autorizzati dall’estero, anche una quota d’ingresso per ricerca d’occupazione in Italia, con un garante in Italia.

Bisognerà considerare poi la possibilità di trasformare i permessi di soggiorno a termine, ad esempio per svolgere lavoro stagionale. Stando in Italia, lo straniero potrebbe convertire il permesso di soggiorno temporaneo in uno per lavoro subordinato a tempo indeterminato, se trova un’opportunità di lavoro compatibile con i criteri di programmazione dei flussi.

In altre parole, se io, quando trovo questo posto di lavoro stabile, ci sono ancora posti disponibili nel tetto massimo assegnato alla mia provincia per le assunzione dall’estero, posso ottenere questa autorizzazione e trasformare, direttamente qui in Italia, il soggiorno da tempo determinato a tempo indeterminato.

Analoga previsione è stabilita per convertire il permesso per motivi di studio in permesso per motivi di lavoro subordinato a tempo determinato. Cioè, se io sono qui in Italia per motivi di studio e trovo un posto di lavoro, se questo posto è compatibile con il tetto massimo delle autorizzazioni che possono essere rilasciate per ingressi dall’estero, non ho bisogno di tornare nel mio paese per prendermi il visto d’ingresso: posso andare direttamente in questura con l’autorizzazione dell’Ufficio del Lavoro e fare la conversione.

C’è da chiedersi se questa possibilità potrebbe essere prevista per la conversione del permesso di soggiorno da motivi di giustizia a motivi di lavoro subordinato, nella misura in cui il datore di lavoro proposto ottenesse l’autorizzazione preventiva, compatibilmente con il decreto di determinazione dei flussi.

Qui io la risposta non ce l’ho: magari potrebbe anche piacere che questo percorso virtuoso potesse concretizzarsi anche in una sorta di premio a chi si è dato da fare per inserirsi, con la possibilità di soggiornare stabilmente in Italia per lavoro, anche perché si spiega che difficilmente uno che è stato anni qui in Italia e che ha perso ogni contatto con il suo paese abbia qualche motivo per tornare a casa sua. Però, al di là dei miei gusti, non c’è una risposta nella normativa; testualmente non troviamo una soluzione normativa. Ci saranno da attendere le famose circolari ministeriali per capire se questa possibilità c’è e magari la stessa amministrazione penitenziaria potrebbe porre il problema interpretativo alla istituzione di competenza, vale a dire al Ministero dell’Interno.

Al momento, per prudenza, dovrei dire: «Cari signori, del clandestino arrestato, al termine del percorso virtuoso, non rimarrà nulla; tornerà clandestino come prima».

Salvo che, per motivi di varia natura, non si ritenga di applicare, con perfetta analogia a dire il vero, una disposizione che è prevista per situazioni esattamente simili, cioè situazioni in cui si può convertire il soggiorno da un titolo all’altro: questo lo staremo a vedere; si può ipotizzare questa interpretazione ma, finché non sarà avvalorata quantomeno da circolari ministeriali, non sarà spendibile. Si potrà tentare qualche caso pilota ed, eventualmente sulla base di questo, ci sarà magari la circolare che determinerà la disciplina generale.

Il libretto di lavoro è dunque l’ultima cosa da avere, per mettersi in regola?

Il permesso di soggiorno viene prima del libretto di lavoro e, comunque, prima del perfezionamento del rapporto di lavoro, quindi, riepilogando: lo straniero prospetta al Magistrato di Sorveglianza che avrebbe un lavoro, e lo documenta con una sorta di contratto preliminare, che diverrà effettivo solo al verificarsi della scarcerazione; il magistrato valuterà se autorizzare il provvedimento di beneficio richiesto dallo straniero, a quel punto lo straniero esce, va in questura e chiede un permesso di soggiorno per motivi di giustizia e poi, con il datore di lavoro, va all’Ispettorato del Lavoro e, finalmente, può essere avviato al lavoro. L’avviamento al lavoro, può avvenire con una preventiva iscrizione al Collocamento, ma anche in questo caso la norma è sfornita di sanzione. Ci sarebbe sempre l’obbligo di iscrizione prima di iniziare a lavorare, ma non c’è una sanzione per chi va a lavorare senza prima essere iscritto al Collocamento. Il datore di lavoro, volendo, può assumere la persona con il libretto di lavoro e comunicare entro cinque giorni l’avvenuto avviamento al lavoro al Collocamento: con questo, non incorre in alcuna sanzione.

Un extracomunitario in possesso del permesso di soggiorno delinque e viene condannato; quando è in misura alternativa, è pur sempre in esecuzione della pena, e allora perché deve chiedere il permesso di soggiorno per motivi di giustizia, quando potrebbe benissimo non averne bisogno fino al termine della pena?

Non dobbiamo confondere quello che sarebbe più bello e più pratico, con quella che è la normativa vigente, perché altrimenti rischiamo di parlare di giustizia e non di diritto, mentre bisogna tenere distinte le due cose.

Il problema dell’identificazione degli stranieri privi di documenti

Il problema che più spesso si pone, dopo quello del rinnovo del permesso di soggiorno, è la mancanza dei documenti: non abbiamo un sacco di «alias», o sedicenti, e questo è un problema serio perché, anche a questo riguardo, l’ordinamento giuridico non ci fornisce una risposta puntuale, quindi si naviga un po’ a vista.

La cosa che mi consola è che, perfino i ministeri, inventano delle soluzioni che dal punto di vista giuridico potrebbero essere discutibili ma, quando le fa il ministero, vanno sempre bene. Per esempio, c’è una circolare del Ministero delle Finanze, del 15 gennaio 1999, sulla possibilità di attribuire il numero di codice fiscale ai detenuti extracomunitari sprovvisti di un documento di riconoscimento: è un passo in avanti, perché il ministero dice: «Di questa gente non abbiamo documenti internazionalmente riconosciuti, però è stata identificata sommariamente nel corso del procedimento penale: anche se non sarà il suo nome vero, un nome ce l’ha, quindi ci regoleremo su questo e daremo un codice fiscale basato su esso e sulla dichiarata data di nascita.

Come conclusione pratica ha un valore, perché senza codice fiscale è impossibile esperire altri adempimenti; diceva la dottoressa Serrano che non è prevista l’iscrizione al Collocamento degli stranieri detenuti; invece il motivo dell’interessamento del Ministero delle Finanze è stato proprio che le amministrazioni penitenziarie hanno fatto presente che, senza il codice fiscale, non potevano procedere all’iscrizione al Collocamento.

Quindi lo straniero detenuto può iscriversi al Collocamento, intendendosi come sede competente la direzione dell’Impiego della provincia in cui è situato l’Istituto di pena; può stipulare validamente contratti di lavoro subordinato lavorando direttamente per l’istituzione carceraria, anche se le opportunità sono molto limitate; come pure può stipulare regolarmente contratti di lavoro all’esterno. Questo sia per i regolari sia per i clandestini perché il problema si poneva espressamente per questi ultimi.

Ci può essere invece un problema per quanto riguarda i titoli di studio: molti stranieri detenuti partecipano a corsi di alfabetizzazione, o di scolarizzazione, o di formazione professionale.

Il problema mi è stato posto da un direttore didattico, che al termine dell’esame per il rilascio della licenza di scuola media, aveva uno studente di cui non conosceva le generalità precise e non sapeva come rilasciargli l’attestato. Un problema al quale non ho una soluzione, perché la mia interpretazione può essere anche legalmente valida, ma se la facesse il ministero sarebbe una cosa, se la faccio io ha una portata diversa.

Se il ministero delle Finanze ha detto che si può rilasciare un titolo di studio ai sedicenti, la questione per ora non è ancora stata affrontata. Il problema non si era mai nemmeno posto, finché un insegnante della Commissione l’ha sollevato: fino ad allora, i titoli di studio erano stati rilasciati tranquillamente anche ai sedicenti.

Dal punto di vista strettamente legale, non dovrebbero esserci problemi a rilasciare un diploma ad un sedicente, perché il diploma non è un certificato d’identità, quindi non fa fede in ordine all’identità del soggetto. Se poi la persona usa quel diploma per dimostrare che si chiama con il nome sopra riportato, lo fa impropriamente, e chi trova valore identificativo in quel diploma lo farà impropriamente.

Il diploma serve invece a provare il fatto storico che quella persona ha compiuto un percorso di studi e, se un domani volesse far rettificare il nome sul diploma, risponderebbe del reato di dichiarazione di false generalità, come succederebbe per qualsiasi cittadino italiano.

Allo straniero, il diploma potrebbe servire per i motivi più disparati, ad esempio con quest’ultima sanatoria c’era la necessità di avere la prova della presenza in Italia prima del 27 marzo ‘98 e alcune persone si sono regolarizzate portando come prova dei documenti falsi.

Perché tizio, che si è preso un permesso di soggiorno falso e ha lavorato in regola per anni, con quel permesso di soggiorno poi ha potuto dimostrare la propria presenza ed accedere alla sanatoria presentando il passaporto falso e, ovviamente, rispondendo davanti alla legge della ricettazione e del falso, con tutte le attenuanti del caso, perché si è autodenunciato spontaneamente, quindi ottenendo il patteggiamento.

A prescindere dalla sanatoria, che è un provvedimento eccezionale ed oramai chiuso, c’è un’altra possibilità, a regime, che in linea teorica vale la pena di verificare e potrà verificarla anche il diretto interessato, sempre che sappia di averla. Il percorso virtuoso del detenuto straniero, come del detenuto italiano, che dà segni di buon comportamento, è quello per cui ottiene i permessi, poi la semilibertà, poi l’affidamento in prova; insomma riesce a uscire dal carcere e a trovare un’attività lavorativa, cosa più difficile per lo straniero, a causa della mancanza di contatti nel territorio. Per consentire l’espiazione della pena all’esterno dell’istituzione carceraria è necessario che gli venga rilasciato un permesso, che si chiama «permesso di soggiorno per motivi di giustizia», poiché ha l’obbligo di circolare con una autorizzazione altrimenti potrebbe essere considerato clandestino ad ogni controllo. Questo permesso, in base a circolari ministeriali del ministero dell’Interno e del Lavoro, consente allo straniero un regolare svolgimento dell’attività lavorativa. Lo straniero, ex detenuto, che sia in possesso del permesso per motivi di giustizia, può anche iscriversi al Collocamento, a differenza di chi non ha mai commesso un reato e, magari, ha lo stesso permesso per motivi di giustizia avendo fatto ricorso contro un rifiuto del rinnovo del permesso per lavoro. Se volete, c’è una disparità di trattamento tra l’ex detenuto ed il disgraziato che, magari, ha solo ritardato nel chiedere il rinnovo del permesso già posseduto.

Il permesso di soggiorno viene dopo, cioè quando il detenuto straniero è già messo in libertà su ordine dell’autorità giudiziaria; allora si verifica il presupposto che consente il rilascio del permesso di soggiorno per motivi di giustizia. Lo straniero in possesso di questo permesso può lavorare in regola, anche secondo il giudizio dell’Ufficio del Lavoro. È chiaro, però, che lo straniero può presentarsi all’Ufficio del Lavoro solo quando è già libero; il contratto di lavoro si perfezionerà solo quando la persona ha già le condizioni per poter lavorare. Di conseguenza, dal punto di vista logico, cronologico e anche del buon senso, il procedimento dovrebbe essere questo: lo straniero dimostra di avere una disponibilità d’impiego; a fronte di questo, e di altro, il Magistrato di Sorveglianza valuta se la misura può essere concessa; a quel punto lo straniero esce e fisicamente va in questura, dove chiede il permesso di soggiorno per motivi di giustizia. Se poi trova chi lo assiste, tanto meglio, anche perché di solito gli stranieri non sono molto informati sulle procedure da seguire; a quel punto ci sono tutti gli elementi per avere un perfezionamento regolare del contratto di lavoro. Contratto di lavoro che, riguardando un extracomunitario, è influenzato da questa prassi, che non sta scritta in nessuna legge ma sta scritta soltanto in circolari del Ministero dell’Interno e del Lavoro, e dalle norme generali che riguardano tutti gli stranieri, per cui verrà autorizzato a svolgere attività lavorativa e il suo libretto di lavoro può essere consegnato direttamente dall’Ispettorato del Lavoro al datore di lavoro e, al termine del rapporto di lavoro, a prescindere da quando scade il permesso di soggiorno, egli dovrà riconsegnarlo all’Ispettorato. La norma base in materia di lavoro prevede questa discriminazione, che non ha una gran logica, se vogliamo.

Vuol dire semplicemente che questa norma non prevede una sanzione: non è prevista, nel caso in cui il datore di lavoro non riconsegna all’Ispettorato del Lavoro il libretto, nessuna sanzione amministrativa o penale. Di fatto, questa norma la conoscono in pochissimi; anche i consulenti del lavoro normalmente non la conoscono ed è la cosa più naturale che, alla fine del rapporto di lavoro, il libretto venga consegnato al lavoratore e, per errore, succede di frequente che anche il lavoratore extracomunitario se lo veda riconsegnare. C’è da dire che, molto spesso, l’extracomunitario ci tiene ad avere il libretto di lavoro perché, dal suo punto di vista, e non ha tutti i torti, il fatto di disporre di un documento ufficiale in più rappresenta l’essere in regola. Ma c’è anche da dire che, siccome l’ignoranza è diffusissima non solo tra gli extracomunitari, ma pure tra i datori di lavoro ed i loro consulenti, molti extracomunitari che cercano lavoro trovano il datore di lavoro che gli dice: «Ti dò lavoro solo se hai il libretto di lavoro». Ed ecco che, nei vari sportelli di consulenza, arrivano gli extracomunitari che dicono: «Io ho trovato un lavoro, ma mi assumono solo se ho il libretto, però sono andato all’Ispettorato e mi dicono che mi danno il libretto solo se ho un datore di lavoro». Realtà di tutti i giorni, di tutti gli Ispettorati del Lavoro d’Italia, che è assurdo, kafkiano, ma è così. La soluzione sarebbe semplice: il datore di lavoro dovrebbe andare all’Ispettorato a chiedere il libretto dello straniero che intende assumere, se sapesse che lo deve fare. Invece lui pensa che, se lo straniero non ha il libretto di lavoro, non è in regola e non può lavorare in regola: non capisce che, con il permesso di soggiorno per motivi di lavoro, ha già tutto quello che gli serve per lavorare in regola, salvo doversi recare, unitamente al datore di lavoro, presso l’Ispettorato, per ritirare il libretto.

Altro problema è la cosiddetta autocertificazione, su cui c’è poco da inventare, perché può essere autocertificato solo ciò che è già a conoscenza degli enti pubblici nazionali. Quindi io posso autocertificare la mia residenza a Padova, se risiedo a Padova, a prescindere dalla mia cittadinanza; posso autocertificare la mia nascita, se questa è registrata all’anagrafe di Padova, posso autocertificare la mia laurea ottenuta in una Università italiana.

Non posso autocertificare di essere residente in un certo comune dell’Egitto o dell’Iran; non posso autocertificare uno stato uno stato di famiglia che non risulta in Italia, quindi non posso autocertificare di avere moglie e figli in Iraq; non posso autocertificare di avere o non avere redditi di un certo tipo nel mio paese di provenienza, perché queste sono risultanze che non sono riscontrabili presso gli uffici obbligati alla loro tenuta in Italia.

C’è una forma di autocertificazione che era prevista da una circolare del Ministero di grazia e giustizia, che parrebbe contraddetta dal Regolamento di Attuazione del Testo Unico, ma che si effettua nella prassi: una sorta di autocertificazione che si richiede allo straniero che chiede di essere ammesso al gratuito patrocinio per i non abbienti.

Il gratuito patrocinio per gli immigrati

Il gratuito patrocinio riguarda la tutela in sede penale e, per estensione espressa dalla norma prevista dall’art. 13 del Testo Unico, la tutela avverso il provvedimento di espulsione. Il problema riguarda la dimostrazione dei presupposti per il gratuito patrocinio, perché se uno è sedicente, non può certificare che è privo di redditi, di beni patrimoniali, o di rendite, nel proprio paese di origine. Normalmente lo straniero dovrebbe dimostrare, con una dichiarazione fatta all’autorità del suo paese e autenticata da questa autorità, di avere i presupposti per essere ammesso al gratuito patrocinio. In altre parole si traspone l’autocertificazione presso l’autorità del paese che detiene i dati autocertificati.

Il problema è, da un lato, che le ambasciate dei paesi di maggiore immigrazione collaborano poco, hanno tempi e un grado di efficienza che è sconsolante. Peggio ancora quando si tratta di detenuti, perché le autorità consolari dovrebbero interessarsi dei propri connazionali, in teoria dovrebbero prestare ogni collaborazione utile alla identificazione, dovrebbero rapportarsi allo straniero come terminale amministrativo per tutti gli adempimenti, ma tutto questo non lo fanno e non mandano neanche i propri delegati presso le carceri per incontrare i detenuti. Magari, lo fanno alcuni stati tra quelli con un avanzato grado di civiltà, come ad esempio la Gran Bretagna, ma altri non lo fanno. Questo, comunque, è un problema che non può essere risolto dalle autorità italiane perché dipende dalla autorità di paesi diversi, che godono di tutte le garanzie di indipendenza e sovranità.

D’altra parte, questa indisponibilità ed inefficienza si sposa spesso con l’indisponibilità dello straniero a chiedere la collaborazione delle autorità, perché meno è noto e meno è identificato e meglio è per lui.

In effetti, ci sarebbe l’obbligo della comunicazione, da parte dell’autorità di pubblica sicurezza, alla autorità consolare del paese di provenienza, di ogni sentenza passata in giudicato, la qual cosa di certo non allieta lo straniero, perché molto spesso comporta delle conseguenze, di ordine amministrativo e pratico, al momento del rientro nel paese d’origine.

Per questo, se possibile, la maggior parte degli stranieri evita di avere contatti con l’autorità consolare, a meno che sia proprio indispensabile.

Da un lato questo, dall’altro il fatto che le autorità consolari comunque non vengono in carcere e rendono oltremodo difficoltosa la certificazione di determinate circostanze che potrebbero essere utili ai fini del gratuito patrocinio, o anche della identificazione.

Il problema della identificazione non è più attualissimo, perché la nuova disciplina dell’espulsione prevede l’istituzione, che già è operativa, dei centri di permanenza temporanea per espellendi. Prima dell’entrata in vigore del Testo Unico, l’espulsione avrebbe dovuto, teoricamente, essere eseguita al momento dell’uscita fisica dello straniero dal carcere, mentre ora può essere rimandata e lo straniero nel frattempo tenuto nei centri di permanenza, finché tramite l’autorità di polizia del suo paese non ne sia accertata l’effettiva identità.

A questo punto le autorità consolari hanno l’obbligo di rilasciare un visto d’identità che consente di far transitare lo straniero dalle frontiere, facendone accettare la presa in carico da parte delle autorità del paese in cui è espulso, oppure in cui deve transitare per raggiungere la destinazione prevista.

Un’altra cosa che lo straniero detenuto può fare è quella di chiedere l’iscrizione all’anagrafe e lo può fare sempre che disponga di un valido titolo di soggiorno. D’altra parte, ci può essere un interesse ad ottenere l’iscrizione anagrafica; per esempio, per quanto attiene all’iscrizione al Servizio Sanitario Nazionale: gli stranieri regolarmente soggiornanti hanno diritto d’iscriversi al Servizio Sanitario Nazionale e, quando sono iscritti, hanno diritto alle stesse tutele e alle stesse prestazioni che sono erogate ai cittadini italiani.

L’assistenza sanitaria

Il Testo Unico, inoltre, stabilisce che gli stranieri regolarmente soggiornanti hanno diritto a tutte le provvidenze in materia di sicurezza e assistenza sociale, quindi è possibile che uno straniero regolarmente soggiornante un giorno diventi invalido civile e possa richiedere la pensione di invalidità civile.

Questo problema esiste anche perché, tra i detenuti, ci sono persone che diventano matte, o lo erano già da prima: la equiparazione tra gli italiani e gli stranieri regolarmente soggiornanti permette di affrontare questo problema a regime.

In base all’art. 35 del Testo Unico, anche gli stranieri non iscritti al Servizio Sanitario Nazionale è prevista l’assistenza sanitaria, anche se limitata ad alcuni tipi di prestazioni: la prevenzione e la cura delle malattie infettive diffusive, come la tubercolosi e l’A.I.D.S., per esempio; l’assistenza al parto e alla gravidanza, compresa l’interruzione volontaria della gravidanza; gli interventi ospedalieri urgenti o, comunque, essenziali.

In queste ultime parole c’è una forte ambiguità, perché è veramente difficilissimo capire quali siano le cure «comunque essenziali». Io non sono un medico, ma credo che nemmeno un medico saprebbe definire, in astratto, non nei casi concreti, quali tipologie di cure possano essere definite essenziali e quali no.

Uno straniero clandestino che si presenti al pronto soccorso e dica: «Oggi come oggi sto bene, però ho un tumore e tra due mesi potrei essere morto. Le cure di cui ho bisogno sono essenziali, oppure no?» Io non lo so, ma mi piacerebbe che qualcuno lo decidesse, altrimenti tutto è lasciato alle scelte del momento, da parte dei sanitari, decisioni che possono cambiare a seconda delle condizioni in cui si presenta lo straniero, indipendentemente dai suoi problemi di salute. Magari, uno arriva accompagnato dalle suore, che dicono di ricoverarlo perché è un bravo ragazzo; un altro arriva dal carcere, e riceve una diversa accoglienza.

Lo straniero clandestino detenuto, formalmente, non è iscritto al Servizio Sanitario Nazionale perché oggi è a Padova, domani può essere a Verona, dopodomani a Bolzano, quindi dal punto di vista contabile non grava su alcuna A.S.L., però ha ugualmente diritto alle prestazioni del Servizio Sanitario Nazionale, perché questo è previsto dalla legge.

Il problema si pone, semmai, per quella fascia indeterminata di casi, neanche tanto ristretta, che sta tra i casi clinici di lievissima entità, per i quali le strutture pubbliche non sono tenute a curare i clandestini, ed i casi di maggiore gravità, nei quali sono sempre tenute a farlo.

Se tra gli immigrati, detenuti o meno, si diffonde la convinzione che in ospedale non gli danno l’assistenza che gli serve, potremo avere delle persone, che magari avrebbero pure diritto alla assistenza sanitaria, che non si rivolgono più all’istituzione sanitaria, per cattiva informazione e, magari, potremo avere più A.I.D.S. in giro.

Regolarizzazione degli stranieri irregolari: registrazione effettuata durante un incontro nel gennaio 2000 (dopo l’uscita del Regolamento di attuazione della legge sull’immigrazione)

Aurora D’Agostino

Questo incontro è stato organizzato per arrivare alla elaborazione di alcune proposte di modifica alla legge sull’immigrazione, parte delle quali sono immediatamente comprensibili e trovano posto nella legislazione esistente, richiedendo solo interpretazioni appropriate della stessa, mentre altre non sono riconducibili alla attuale normativa e dovrebbero costituire terreno di battaglia giuridica per il futuro.

Ad esempio, quella di chiedere la regolarizzazione dei clandestini al di fuori delle quote stabilite per i flussi d’ingresso, è una proposta in questo momento incompatibile con il sistema legislativo vigente.

Non voglio dire che queste proposte non vadano fatte: sapete che la legislazione italiana prevede anche l’esistenza dei Centri di Permanenza Temporanea, o Centri Detentivi, come è in tutta l’Area Shengen, ma ciò non toglie che la battaglia di civiltà per la loro abolizione debba essere fatta.

Alcune delle vostre proposte erano già state avanzate, su scala più ampia, anche nel corso del dibattito parlamentare che ha portato all’approvazione della legge sull’immigrazione.

Uno di questi temi è quello della cosiddetta regolarizzazione permanente, una proposta fatta dall’A.S.G.I. e da Magistratura Democratica, che legava la possibilità di regolarizzarsi, per lo straniero presente in Italia come clandestino, non al fatto di avere una richiesta di lavoro, di uscire dall’Italia e poi di rientrare munito di un visto e così ottenere il permesso di soggiorno, ma invece alla sua appartenenza e al suo inserimento nel tessuto sociale ed economico del territorio in cui si trova a vivere.

Uno straniero che non ha il visto d’ingresso per motivi di lavoro, che non ha il permesso di soggiorno, ma che in Italia ha trovato un lavoro e un datore di lavoro intenzionato a metterlo in regola, potrebbe avere immediatamente la possibilità di regolarizzarsi, con il rilascio del permesso di soggiorno per motivi di lavoro.

Analogamente per quanto riguarda i rapporti sociali e familiari, intendendo la famiglia in senso più ampio di quello inteso dalla attuale legislazione, che comprenda, ad esempio, anche i fratelli: chi si trova in Italia come clandestino, ma ha un familiare regolarmente residente, potrebbe regolarizzarsi andando a vivere con il familiare e poi ottenendo un permesso per motivi di lavoro.

Questa proposta mira a fare una regolarizzazione che non sia legata a sanatorie ad hoc, come è accaduto più volte, nel 1987, nel 1990, nel 1995 e, l’ultima volta, nel 1998, ma che sia invece in rapporto molto più diretto con l’inserimento sociale e lavorativo.

Dentro questa proposta a carattere più ampio, entra benissimo quella che riguarda gli stranieri detenuti, con questa specificazione: che alcune ragioni sono immediatamente comprensibili, mentre altre lo sono di meno.

Lo straniero che aveva il permesso di soggiorno quando è stato arrestato, che in carcere ha mantenuto una condotta tale per cui ha potuto essere ammesso alle misure alternative alla detenzione, che all’esterno del carcere lavora in regola, è in una situazione che può costituire una delle prime “leve forti” su cui ragionare.

Perché non c’è alcun motivo, anche etico, per poter dire che questo straniero non ha diritto, una volta terminata la pena, quando oramai la sua vita sociale è legata a questo territorio, ad ottenere il permesso di soggiorno per motivi di lavoro. Credo perciò che questa sia una proposta più che ragionevole.

Diversa è la situazione dello straniero che era irregolare prima di entrare in carcere, che è rimasto irregolare durante la detenzione, che comunque può essere ammesso a misure alternative ed avere la possibilità di lavorare: ma che, solo per questo, possa chiedere il permesso di soggiorno, magari anche in deroga alle quote, costituisce una proposta non più immediatamente comprensibile a tutti.

Si tratta di una domanda assolutamente legittima, nell’ambito del principio di rieducazione del detenuto sancito dalla Costituzione e quindi del fatto che una persona, all’uscita dal carcere debba essere un’altra rispetto a quella che vi è entrata, ma nel clima generale che si vive oggi in Italia sul problema degli immigrati, questa proposta è più difficile da far comprendere.

La proposta, su cui invece nessuno può discutere, se non è in malafede assoluta, è quella di rendere utilizzabile il permesso di soggiorno per motivi di giustizia per svolgere un lavoro regolare.

Questa è una proposta realmente seria, che riguarda, da una parte, i detenuti e gli ex detenuti, dall’altra, molto più spesso, gli stranieri che non sono stati detenuti ma hanno il permesso per motivi di giustizia perché sono in attesa della decisione del T.A.R. sul ricorso contro il rifiuto del rinnovo del permesso di soggiorno, che hanno avuto la sospensiva in quanto il T.A.R. gli ha riconosciuto buone ragioni per presentare ricorso.

Questi stranieri possono risiedere regolarmente in Italia, ma attualmente non possono lavorare ed, evidentemente, questa condizione costituisce un’autentica istigazione a delinquere.

Tra l’altro, i permessi per motivi di protezione sociale, che vengono rilasciati sempre nell’ambito di inchieste giudiziarie, ad esempio nel caso delle prostitute che denunciano i loro sfruttatori, consentono allo straniero di lavorare in regola.

Riguardo alla situazione degli immigrati che avevano un permesso di soggiorno e se lo sono fatto scadere, c’è un’interpretazione abbastanza costante da parte del giudici: quando il permesso è scaduto, ma non è ancora stata decretata l’espulsione amministrativa, lo straniero è ancora in tempo, per un periodo ragionevole, diciamo fino a un anno, per chiedere il rinnovo del permesso, dimostrando ovviamente il motivo per cui non ha potuto chiederlo prima.

Perché l’espulsione possa essere decretata, infatti, il permesso deve essere scaduto e lo straniero deve non averne chiesto il rinnovo: se la richiesta di rinnovo arriva prima, l’espulsione non può più essere data.

Per i detenuti, il rinnovo del permesso di soggiorno dovrebbe essere possibile ed il luogo deputato per chiederlo dovrebbe essere l’Ufficio Matricola. Uso il condizionale perché, poi, di fatto questo non accade ed io finora non ho mai visto un permesso di soggiorno rinnovato ad uno straniero detenuto.

Quando lo straniero esce dal carcere, se è in grado di provare che non ha potuto rinnovarlo a causa della detenzione, è ancora in tempo per chiederne il rinnovo, in quanto l’essersi trovato in carcere può costituire causa di forza maggiore che gli ha impedito di effettuare il rinnovo.

Marco Paggi

Vorrei riallacciarmi a questa mobilitazione dei giornali carcerari ed al principio di riduzione del danno, in base al quale certe proposte possono essere avanzate.

Ci potrebbe essere un collegamento tra le varie associazioni che si occupano di immigrati per raccogliere dati, con un monitoraggio a livello nazionale, sulla situazione degli stranieri scarcerati per fine pena.

Io sono convinto, ma non ho a disposizione i dati per provarlo e, del resto, nessuno li ha, tranne il Ministero dell’Interno e le questure, che non li rendono pubblici, che poche volte gli stranieri scarcerati vengono effettivamente accompagnati alla frontiera: accade solamente quando c’è una comunicazione rapida tra il Ministero di Giustizia e le forze di polizia e, queste ultime, hanno a disposizione immediatamente le risorse per eseguire l’espulsione.

Molto più spesso, accade che lo straniero, che ha terminato di espiare la pena e dovrebbe essere espulso, rimanga in circolo nel territorio e per di più come clandestino, quindi spinto nuovamente a delinquere per procurarsi da vivere.

Nell’ambito di una strategia di riduzione del danno è possibile fare anche questo discorso: occupiamoci di ciò che è concretamente realizzabile e non di quello che è destinato a rimanere sulla carta, perché questa sarebbe pura ipocrisia.

Finché in Italia abbiamo, o produciamo, un numero così alto di clandestini, il governo effettivo della situazione è molto difficile, se non impossibile.

Se invece siamo realisti e ci limitiamo a reprimere le situazioni che rappresentano un reale pericolo per l’ordine pubblico, creando nel contempo dei percorsi che permettano la regolarizzazione di coloro che non potrebbero essere espulsi, per mancanza di risorse e di organizzazione, nella logica dei grandi numeri facciamo un’opera di buon governo, di ordine e di integrazione per la società.

Per le proposte di regolarizzazione nell’ambito delle quote stabilite per i flussi d’ingresso, o addirittura fuori dalle quote, forse è possibile trovare una via percorribile senza dover necessariamente cambiare la normativa vigente, ma soltanto interpretandola nella maniera più opportuna, tramite circolari ministeriali specifiche.

Lo schema in base al quale uno straniero può venire in Italia, quando trova un datore di lavoro disposto ad assumerlo, non presuppone necessariamente che il lavoratore straniero debba trovarsi nel suo paese di provenienza quando viene presentata la richiesta di autorizzazione all’ingresso.

Nei moduli per la presentazione di questa richiesta è inserita, indebitamente, perché non prevista dalla legge, la dichiarazione che lo straniero non è presente in Italia al momento della effettuazione della richiesta d’ingresso nel territorio dello stato.

Con un’interpretazione intelligente della normativa potrebbe essere consentito, quindi, che uno straniero regolarmente presente in Italia per motivi di turismo, o anche per motivi di giustizia, trovi un datore di lavoro che lo assuma e presenti l’apposita richiesta per il suo ingresso nel territorio dello stato.

Questa richiesta deve passare all’approvazione dell’Ispettorato al Lavoro, che può autorizzare l’assunzione solo se questa rientra nelle quote stabilite per gli ingressi per lavoro subordinato.

Inoltre deve passare per la questura, che potrebbe bloccare tutta la procedura, se si accorge che nei confronti dello straniero è pendente un provvedimento di espulsione.

Ma la difficoltà maggiore, stando all’attuale normativa, è costituita dalla necessità del rilascio del visto d’ingresso, che lo straniero può avere soltanto recandosi di persona all’ambasciata italiana nel suo paese di provenienza.

Ci vorrebbe una disposizione che esonerasse gli stranieri, già residenti in Italia per motivi diversi dal lavoro, dal doversi per forza recare all’ambasciata italiana del loro paese di provenienza a ritirare il visto d’ingresso: le difficoltà, certamente, sono molteplici.

La possibilità di convertire il permesso di soggiorno, da motivi di turismo, o di giustizia, a motivi di lavoro potrebbe essere data se il posto di lavoro offerto è compatibile con i flussi migratori, o anche al di fuori delle quote stabilite per i flussi: l’ideale è che fosse data fuori dalle quote ma, dal punto di vista pratico, temo sia più sostenibile una proposta che preveda questa conversione all’interno delle quote stabilite.

Una possibilità subordinata potrebbe essere quella di chiedere una regolarizzazione fuori dalle quote per gli stranieri che entrano a far parte delle cooperative sociali in qualità di soci lavoratori, quindi divenendo lavoratori autonomi, in considerazione del fatto che le quote previste per l’ingresso per lavoro autonomo sono molto limitate, di circa duemila persone per l’anno in corso, su tutto il territorio nazionale.

Nel complesso di queste proposte, va sottolineato che l’immigrato criminale ha più potenzialità di essere rieducato, rispetto al criminale italiano, perché mediamente i suoi reati sono meno gravi e meno professionali, quindi è più credibile che costituiscano soltanto un “incidente di percorso”.

Ma va anche detto, in conclusione, che queste sono solamente ipotesi, perché sulla base del diritto vigente i clandestini non hanno alcuna possibilità di regolarizzarsi.

Rinnovo dei documenti scaduti

Marco Paggi

Il passaporto, anche se scaduto, a mio parere continua ad essere un documento d’identità perfettamente valido, perché la sua scadenza è unicamente un fatto di rapporto tra il cittadino e le autorità del suo paese di provenienza. Sul piano internazionale, una volta che il passaporto è stato rilasciato, si considera identificata la persona che lo possiede: la Convenzione di New York, vigente in tema di riconoscimento internazionale dei passaporti, non fa alcun riferimento alle date di scadenza dei documenti.

Quindi, il permesso di soggiorno dovrebbe essere rinnovato agli stranieri che si presentano in questura con il passaporto scaduto, anche se va detto che la nuova legge è più restrittiva rispetto alla precedente, la Legge Martelli, poiché prevede che per entrare in Italia lo straniero sia in possesso di un documento d’identità in corso di validità e, al momento del rilascio o del rinnovo del permesso di soggiorno, sono richiamate le stesse condizioni richieste per l’ingresso nel territorio dello stato.

Aurora D’Agostino

In molti casi è difficile, per gli stranieri, rinnovare il passaporto, perché le loro autorità non collaborano e si rifiutano addirittura, a volte, di rilasciare nuovi passaporti: ottenere il rilascio o il rinnovo, per gli stranieri detenuti, è praticamente impossibile e, su questo problema, anche volendo, la legislazione italiana non potrebbe intervenire, perché è di competenza delle autorità straniere.

Invece è possibile avanzare una proposta per quanto riguarda il rinnovo del permesso di soggiorno agli stranieri che abbiano un passaporto scaduto: si potrebbe chiedere che venga rinnovato a quanti dimostrino di aver richiesto il rilascio o il rinnovo del passaporto alle autorità competenti e, dopo un certo tempo, queste non abbiano soddisfatto la sua richiesta.

Libretto di lavoro ed iscrizione al Collocamento

Marco Paggi

Aurora D’Agostino

Su questo problema, una soluzione potrebbe essere quella di prevedere che il libretto di lavoro possa essere riconsegnato allo straniero al termine del rapporto di lavoro, come accade per tutti i lavoratori italiani, eliminando così quella che appare come una chiara discriminazione.

Patrocinio a spese dello Stato ed autocertificazione

Marco Paggi

Aurora D’Agostino

Gli stranieri che fanno ricorso al T.A.R. contro il rifiuto del rinnovo o la revoca del permesso di soggiorno oggi hanno solo la possibilità di ottenere il pagamento delle spese di bollo da parte dello stato, mentre le spese legali devono pagarle di persona.

Invece, per quanto riguarda l’espulsione, la competenza con la nuova legge è passata ai tribunali penali e, in quelle sedi, il gratuito patrocinio comprende anche le spese legali e possono esservi ammessi anche i clandestini.

Il problema, semmai, per gli stranieri irregolari è quello di autocertificare l’assenza di reddito, o comunque un reddito inferiore ai dieci milioni, condizione per essere ammessi al gratuito patrocinio.

Bisognerebbe elaborare una proposta precisa su questo tema, individuando tutti i problemi aperti, partendo innanzi tutto dalla considerazione che la difficoltà maggiore non è costituita dalla dichiarazione dell’assenza di reddito, ma dalla autenticazione della firma, in quanto per i clandestini spesso è difficile provare la loro identità, essendo sprovvisti di documenti.

Il gratuito patrocinio dovrebbe comunque essere esteso a tutti i procedimenti giudiziari e a tutte le spese relative, da quelli amministrativi, al penale, alla sorveglianza.

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